近日，吉林省德惠市发布《免费老年卡错峰出行通知》，计划自 9 月 1 日起对免费 “老年卡” 乘客实行早、午、晚三个高峰时段限乘，却在引发社会关注后宣布 “撤销通知”，转而通过增加公交班次应对客流压力。无独有偶，河北张家口赤城公交曾取消老年人乘车优惠后也撤回通知。此类政策 “朝令夕改” 的背后，是城市公共交通在保障老年群体权益、履行公益属性与平衡运营成本之间的法律博弈。剑盾法律网结合《中华人民共和国老年人权益保障法》《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》等法规政策，解读老年公交优惠政策调整的合规边界与优化路径。

政策风波：多地调整遇阻，暴露合规与民生矛盾

从德惠市的案例来看，此次拟推行的错峰限乘政策，源于早晚高峰公交拥挤导致的 “刚性出行需求冲突”—— 上学、通勤人群与老年出行群体在有限运力下的矛盾。据公开数据，德惠市 65 周岁及以上老年人口占比达 16.26%，2016 年起实施的 “65 岁以上老人免费乘车” 政策，由市财政每年拨付 300 万元补贴公交企业。但细算成本，按投币 1.5 元 / 次、IC 卡 1.2 元 / 次的票价，300 万元补贴分摊到 11.2 万老年人身上，人均年补贴不足 27 元，远难覆盖实际运营成本。这种 “财政补贴缺口”，成为政策调整的直接诱因。

而张家口赤城公交取消优惠的尝试，同样因 “运营压力” 而起，最终却与德惠市一样因争议撤回。剑盾法律网指出，此类政策 “出台 - 争议 - 撤销” 的循环，暴露了地方政府在政策制定中存在的法律短板：一方面未充分论证政策调整的合法性，尤其是对《老年人权益保障法》中 “老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利” 的条款考虑不足；另一方面未履行法定的 “公众参与” 程序，政策出台前未征求老年群体及社会各界意见，导致政策缺乏民意基础，最终难以落地。

法律解读：政策调整需守住三重法律底线

剑盾法律网结合相关法规，从 “老年人权益保障”“公共交通公益属性”“政策制定程序” 三个维度，剖析老年公交优惠政策调整的法律边界，明确地方政府的义务与责任。

底线一：不得违反《老年人权益保障法》的强制性规定

《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十八条规定，“地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉等多种形式的服务。” 第四十一条进一步明确，“政府投资兴办的养老机构，应当优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。” 剑盾法律网解读，老年人免费乘车政策属于 “为老年人提供物质帮助与生活便利” 的范畴，具有法定公益属性。地方政府若要调整或取消该政策，需满足两个前提：一是有更优的替代方案（如上海的 “老年综合津贴”），确保老年人获得的 “物质帮助” 不减少；二是不得损害老年人的基本出行权，尤其是低收入、孤寡、就医依赖公交的老年群体 —— 德惠市拟推行的 “全高峰限乘”，若未为就医等紧急需求的老年人预留例外通道，可能涉嫌违反 “保障老年人基本生活需求” 的法定原则；张家口赤城公交直接取消优惠，更是直接剥夺了老年人的法定福利，这也是政策最终撤回的核心法律原因。

底线二：公共交通 “公益属性” 不可擅自削弱

根据交通运输部等九部门《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（以下简称《意见》），城市公共交通 “具有公益性质，是保障人民群众基本出行的社会公益性事业”，地方政府需 “落实好城市公共交通作为市县级财政事权的支出责任”。剑盾法律网指出，公交企业的运营成本缺口，应由地方财政通过 “补贴补偿制度” 兜底，而非通过削减老年人优惠来转嫁压力。德惠市在《2024 年政府工作报告》中提及 “财政收支矛盾突出”，但这不能成为降低公益服务标准的理由 ——《意见》明确要求 “因地制宜建立运营成本核算和补贴补偿制度，及时拨付相关资金，鼓励先行预拨部分资金”，地方政府应通过优化财政支出结构、争取上级补助等方式补足补贴，而非让老年群体承担财政压力。此外，《意见》鼓励 “以综合津贴替代优惠乘车政策”，也为政策调整提供了合法路径，但前提是 “保障老年人权益不减少”，如上海将免费乘车改为分年龄段津贴，既保留了福利，又赋予老年人出行选择权，符合 “公益属性不削弱” 的底线。

底线三：政策调整需履行 “公众参与” 法定程序

《重大行政决策程序暂行条例》第五条规定，“作出重大行政决策应当遵循科学决策、民主决策、依法决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。” 老年公交优惠政策调整涉及数万老年人权益，属于 “重大行政决策”，需履行公众参与、专家论证、风险评估等程序。剑盾法律网解读，德惠市与张家口赤城公交在政策出台前，未公开征求老年群体意见，也未邀请专家论证政策对老年人生活的影响，直接发布通知，违反了 “民主决策” 原则。这种 “程序违法” 导致政策缺乏公信力，不仅容易引发社会争议，还可能因程序瑕疵被申请撤销 —— 这也是两地最终撤回政策的重要法律因素。

剑盾法律网支招：合规优化政策，平衡多方权益

针对老年公交优惠政策调整的困境，剑盾法律网从 “地方政府”“公交企业”“老年群体” 三个主体出发，提供法律层面的优化建议，推动政策在合规框架下实现多方平衡。

对地方政府：合规调整，保障权益与效率并重

优先选择 “替代型优惠”：若财政压力确实无法支撑全时段免费，可参考上海、兰州模式，推行 “老年综合津贴” 或 “高峰半价、平峰免费”“限次免费” 等弹性政策。例如兰州规定 70 岁以上老人工作日高峰半价、平峰免费，既缓解高峰运力压力，又保障老年人福利；上海的津贴制度则将出行选择权交给老年人，符合 “权益不减少” 原则。调整前需通过听证会、座谈会等形式征求老年群体意见，确保程序合法。

健全补贴机制，履行财政义务：依据《意见》要求，建立 “公交运营成本核算体系”，明确老年人免费乘车产生的成本，由财政足额补贴；若县级财政困难，可向上级政府申请转移支付，或通过 “国企赞助”“广告收益补充” 等方式拓宽资金来源，避免将成本转嫁给老年人。

动态调整运力，减少需求冲突：如德惠市选择 “增加高峰时段班次”，通过优化运力配置缓解拥挤，这是 “不损害老年人权益” 的优选方案。政府可联合公交企业，根据客流数据实时调整班次，在保障上学、通勤刚性需求的同时，满足老年人出行需求，避免简单 “限乘”。

对公交企业：依法运营，配合政策优化

规范成本核算，主动申请补贴：按《意见》要求，建立详细的运营成本台账，明确老年人免费乘车对应的油耗、人工、维护等成本，定期向政府申请补贴，避免因 “补贴不足” 擅自调整政策。若政府未及时拨付补贴，可通过行政复议或诉讼主张权利，而非直接取消老年人优惠。

配合政策宣传与执行：若政府推出弹性优惠政策，公交企业需在车厢、站点张贴清晰指引，告知老年人高峰、平峰时段划分及优惠规则；配备工作人员协助老年人理解政策，避免因规则模糊引发冲突。同时，可通过 APP、短信等方式向老年卡用户推送政策变化，确保信息透明。

对老年群体：理性表达诉求，依法维护权益

关注政策调整动态，积极参与决策：地方政府征求政策意见时，可通过社区、老年协会等渠道反馈诉求，如建议为就医、购药等紧急需求的老年人预留高峰乘车例外通道，确保基本生活不受影响。

权益受损及时维权：若地方政府未经合法程序取消优惠或推行不合理限乘，可向当地政府信访部门、老龄办投诉，或委托律师向法院提起行政诉讼，主张政策违法。例如认为限乘政策损害就医权益，可提供病历、就医记录等证据，要求撤销政策或增设例外条款。

理解弹性政策的合理性：在高峰运力确实紧张的情况下，可主动选择平峰出行，既减少自身拥挤体验，也为上学、通勤人群让出空间。若政府推出 “平峰免费、高峰优惠”，可理性接受，实现个人需求与公共利益的平衡。

老年公交优惠政策不仅是民生工程，更是法治社会中 “保障老年人权益” 与 “履行政府公益责任” 的重要体现。地方政府在调整政策时，需守住 “不违反法律强制性规定、不削弱公益属性、不省略民主程序” 的底线，通过弹性政策、足额补贴、优化运力等方式，实现 “老年人权益有保障、公交运营有效率、公共服务有温度” 的目标。唯有如此，才能让政策既符合法律要求，又得到社会各界认可，真正实现多方共赢。

（剑盾法律网总编辑 邹添盛）